【案例特点】本项目是英国第一条采用PPP模式的使用者付费公路，特许经 营期长达53年。由于公众反对收费，项目在签署特许经营协议后延误8年才实际 启动，经各方努力，最终得以成功实施。案例重点介绍了对公众反对、设计标准 变更以及其他风险如何进行分配和管理的经验。对再融资收益的处理体现了 PPP 下风险与收益对等的原则。

　　随着经济的发展，英国西米德兰兹郡城市圈中的M6公路主干道已拥挤 不堪，急需修建一条支路（即M6收费公路）以缓解交通压力。由于政府 资金不足，1991年英国政府决定尝试采用PPP引入社会资本，计划通过设 计一建造一融资一运营一维护（DBFOM)特许经营方式实现项目产出。M6收费公路是1992年英国政府启动私人融资倡议（Private Fi-① U. S. Department of Transportation. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World. 2007. 3 _7 至 3 _ 11.nance Initiative, PFI)后的第一条通过PPP模式建设的公路，根据当年 签署的特许经营合同，在长达53年的特许经营期内，社会资本方负责项 目的设计、建造、融资、运营和维护。但由于当地民众的反对以及法律方 面的障碍，导致项目直到2000年9月才正式启动，2003年丨2月正式通 车，特许经营期持续到2054年。

　　M6收费公路是西米德兰兹郡城市圈中的一条长27英里（44公里） 的六车道公路支路，建设总投资约17亿美元（约9亿英镑）。M6收费公 路的北端在斯塔福德郡坎诺克附近与M6免费公路的11号交叉口相连， 沿线经过斯塔福德郡、西米德兰兹郡和沃里克郡，连通已有的A5、A38 和A446公路，南端在沃里克郡的科尔斯希尔与M6免费公路东部的4号 交叉口相连。

　　通行车辆在公路两端的收费站或沿途出口收费站付费，费用根据车辆 类型和通行时段而有所差异，可采用现金、信用卡以及电子收费（Electronic Toll Collection, ETC)等方式支付。

　　政府方：公路局。由欧文威廉姆斯有限公司代表政府方，作为项 目的管理机构，负责包括这个项目在内的西米德兰兹地区公路系统的建设；

　　特许经营方：米德兰公路有限公司。由麦格理基础设施集团占股 75%,高速公路公司占股25%。

　　技术顾问方：雅各布斯•百泰公司，承担技术审批机构、认证工 程师和融资方技术顾问的角色；

　　英国在20世纪90年代修建的道路大多采用影子收费模式，用户无须 为使用道路直接付费，而是由政府根据道路使用情况通过公共资金和交通 项目专项资金向项目建设者付费。多数英国民众巳经习惯了 免费的 道路，故对直接针对用户的收费模式持有抵触情绪。虽然政府于1991年 就决定修建M6收费公路，但使用者付费机制引发当地民众的强烈反对， 甚至导致项目陷人了冗长的法律程序。

　　为平息公众反对，PPP各参与方积极协调，并做出了一定的让步和妥协，最终与反对者联盟达成了停止活动的协议。特许经营方根据协议，满足了反对者提出的一些条件，并承担相应增加的成本。此外，考虑到周边社区环境的敏感性，M6收费公路还特别使用了降噪沥青，以降低公路对周围居民生活环境的影响。

　　特许经营合同签署8年后项目才开始设计和建造，期间公路局修订了多项道路设计标准，因此对项目成本造成了影响。由于这些修订由公路局造成，与特许经营方无关，所以设计标准变更导致的风险由政府方，即公路局承担。

　　根据合同约定，除标准变更以外，其他所有风险将由特许经营方承担，具体包括规划、交付、成本、质量、收益，甚至一些法定风险。解决民众反对问题后，特许经营方对上述风险进行了有效管理，主要得益于：

　　特许经营方被授予了技术质量审批权，使得结构检查和审批及时进行，保证项目设计和建造按计划启动；

　　在该收费公路正式投人使用两年以后，政府发布了这两个年度的监测报告，显示小汽车的通行量与预期基本相符，但是卡车通行量远低于预期水平。

　　2006年5月下旬，政府批准了麦格理基础设施集团通过11亿美元的 债务重组对项目进行再融资，以使项目债务在长达54年的特许经营期内与其预期现金流更好的匹配。债务重组预计可以使麦格理基础设施集团获得约7亿美元的收益。

　　由于麦格理基础设施集团主导的特许经营方承担了项目的几乎所有风险， 所以与其他由政府资助的PPP项目不同，麦格理基础设施集团无须与政府 方~一公路局分享再融资的收益。但是，麦格理基础设施集团为了证明对该地区长期发展的责任心，同时也作为对公路局支持的回报，决定将再融资所获收益的30%用于将M54公路延长至M6收费公路，并在M6收费公路南段扩建一段立体交叉道。这些项目的建设使得M6收费公路变得更加便利。

　　作为英格兰第一条向过往车辆直接收费的公路，M6收费公路大胆尝试采用PPP模式开发项目，拓展融资渠道，降低风险，实现了政府和社会资本的共贏。公路局在不增加政府负担的情况下实现项目开发，满足了公共需求；麦格理基础设施集团则由于地区公路网便利程度的提高和公路车流量的增加，实现了收益，还取得了债务重组再融资收益的70%，并且通过支持当地公路设施建设而树立了良好的公众形象。

　　另一方面，民众对使用者付费机制的抵触使M6收费公路遭到了强烈反对，导致项S延误时间长达8年。可见，对公众加强宣传、争取社会理解，是PPP项目得以成功实施的关键因素之一。

　　【案例特点】该案例是波兰第一个采用ppp模式建设、翻新并运营维护的快 速路项目，在当时法律法规框架下，务实采用了影子收费方式，由政府付费。案 例的突出特点是政府和社会资本职责分工明确。另外，政府为支持项目获得欧盟 赠款而增加建设期公共资金投入的特殊做法虽然不具有普遍性，但为此而注重对 ppp项目全寿命期现金流和财务可行性分析的做法值得关注。

　　S8快速路（E67欧洲公路）华沙至彼得库夫特雷布纳尔斯基路段是 连接华沙城市圈和上西里西亚工业区两个重要经济活动中心的关键通道， 对促进波兰的经济发展起着至关重要的作用。但是根据当时状况和未来交 通流量预测，若不尽快采取措施，该路段将更加拥挤+堪。有人建议将这 一路段扩建升级为大容量的收费高速公路。但由于相对于快速路，建设收费高速公路需要修订波兰高速公路管理局制定的高速公路与快速路建设时 间表，以及两部法令（2004年的高速公路与快速路路网法令、2002年的 收费高速公路法令），因此这一设想迟迟未能纳人波兰的高速公路建设规 划。在此背景下，政府选择采用PPP模式推进项目实施，也使该项目成 为波兰第一个采用PPP模式建设、翻新并运营的快速路项目。

　　根据特许经营协议，重建总长为132公里的S8快速路华沙一彼得库 夫特雷布纳尔斯基路段为特许经营的基本内容，主要包括：

　　特许经营方负责道路修缮、升级（根据提髙行车安全性的需要， 可以修建新的立体交叉道和立交桥）、拓宽（用来容纳未来可能的交通流量的增加），并配备设施以减少项目造成的环境污染；

　　另外，基于完整的分析和研究，如果证明具备财务可行性，则项目的范围可以拓展到总长为77公里的其他4个路段的建设、运营和维护，以解决华沙南部的短距离交通问题，提高社会对该项目的接受度，并有利于分流从华沙到S8公路的车辆，进一步缓解交通压力。

　　负责总体设计、可行性研究、投标文件和特许经营协议等方面工 作，确保政府利益得到适当保护，以及项目过程中的充分竞争（包括根据政府长期收费政策制定项目收费标准）;

　　负责设计和重建S8华沙一彼得库夫特雷布纳尔斯基路段，包括建造新的立体交叉道和立交桥，拓宽道路并配备相关设施以减少项目对环境 的影响；

　　在特许经营期满后，负责将符合特许经营协议要求的上述路段移 交给路政管理部门。

　　使用影子收费模式而非传统的政府融资模式，其优势在于可以将项目 成本平均分摊到整个项目周期。这意味着由政府支配的财政资金在一定时 期内可用于资助更多基础设施项目建设，而且其中一些项目也可因此提前完成（与传统的政府融资模式的情况相比）。

　　但是政府向社会资本方支付的报酬需均摊到20年以上的项目周期中， 这为该项目在申请欧盟赠款资金时带来不便。因为：（1)政府要将每年付费分成符合EU资助标准部分和其他部分；（2)很难预测该项目、地区或国家能否在长时期内一直符合欧盟赠款支持标准。这意味着或许数年后将动用国家公共资源向社会资本方支付报酬；（3)即使该项目长期符合 资助标准，欧盟资金也会根据项目的不同阶段进行调整。

　　政府通过在建设期内增加对该项目的支持从而减少项目后期每年公共 资源在该项目中的支出。这种方法尽管会减少PPP模式的吸引力，却会增加获得欧盟资助的可能，并且与传统的政府融资和无欧盟援助的影子收费模式相比，还可降低国家财政对项目的支出。

　　图2-1展示了建设期内，在有/无欧盟资金援助情况下的社会资本方现金流和政府资金投人。

　　（1)假设特许经营期为30年，初步估算出项目的财务内部收益率为10.4%，高于财务可行的最低限值9. 3%;

　　第一，本项目在现行法律法规框架下，务实地确定了影子收费模式， 由政府而非使用者付费。

　　第二，采用PPP模式而非传统的政府提供模式，政府得以将项目成本分摊到整个项目周期，使财政资金在一定时期内可用于资助更多基础设施项目建设，其中一些项目也可因此提前完成。

　　第三，既明确项目必须实施的范围和政府、社会资本方各自职责，又在财务可行的基础上安排了四条可选的建设路段，体现一定的灵活性。

　　【案例特点】本项目是美国马萨诸塞州首个采用ppp模式的公路项目。马萨 诸塞州为此进行了特别立法，允许创新融资方式，由社会资本按照美国相关规定 发行30年期免税债券融资，并由州政府负责逐年偿还。虽然政府仍承担绝大部分 融资风险，但摊薄了预算支出压力。同时，政府和社会资本PPP经验不足，合作 关系不成熟，造成项目拖延，双方在完成公路的修缮扩建后就结束了 PPP合同， 未能实现立法允许的设计一建造一运营一维护（DBOM)特许经营模式，也因此 不涉及通行费支付方式。

　　3号公路北段始建于20世纪50年代，是美国马萨诸塞州一条连接波 士顿市北部郊区和新罕布什尔州的州际公路。该公路设计为四车道一级公 路，但在封闭性和一些设计特性方面（如路肩宽度）未达到美国州际标 准。该公路作为各类车辆往返新罕布什尔州和马萨诸塞州东部的主干道， 是连接新罕布什尔州南部郊区社区、马萨诸塞州北部和波士顿周围主要就 业中心之间的交通要道。

　　自建设初期，该道路的维护工作由马萨诸塞州交通行政办公室/公路局(EOT/MassHighway,以下简称州公路局）负责。20世纪80、90年代，随着车流量的增加，公路路况日益恶化，但由于州政府预算紧张， 各类公路、桥梁的拓宽和维修迟迟难以启动，包括该公路在内的诸多项目 修缮工作已被推迟十年以上。

　　20世纪90年代后期，州公路局开始为这些项目寻求其他的融资和交付方式，旨在不影响州内路桥工程建设的基础上推进道路维修。3号公路北段因为年久失修，急需修缮和拓宽而成为首选项目。

　　通过1999年的特别立法，州公路局获得了创新项目融资和交付方式的权力，包括：（1)为项目安排长期免税融资；（2)可与社会资本方签订特许经营合同，授予特许经营权，以将项目开发为设计一建造一运营一 维护（DBOM)模式；（3)与社会资本方对公路沿线进行联合开发，并 共享收益。在政府缺乏改善公路资金的情况下，上述措施对推进这个价值85亿美元的项目有着相当重要的意义。

　　2000年8月，该项目计划启动实施，拟首先通过设计一建造（DB) 模式修缮和拓宽3号公路北段。由于政府方和社会资本之间关于项目范围、成本和进度等方面的预期存在不一致，DB合同被推迟了三年才签汀。并且由于这一问题，在2006年底完成建造后，州公路局不愿意在合 同中再增加运营和维护条款。

　　改造13个交叉路口，以提高公路的承载量，同时将配套设施升 级，以符合现行的设计和运营标准；

　　在公路沿线安装光纤电缆，以满足州公路局的通信需求，并可以 出租给私营电信供应商。

　　使以前因为3号公路的过度拥堵而绕道行驶的车辆重新选择该公 路行驶，缓解其他道路的交通压力；

　　以现代大陆工程公司为首的项目承包人团队（以下简称现代大陆 团队），包括：

　　运营和管理：罗伊约根森联合公司环境合规性：智能协会，环境顾问社区外展：里根通讯及桑伯尔尼集团 融资：所罗门美邦法律顾问：欣克利，艾伦斯奈德债券法律顾问：明兹莱文

　　马萨诸塞州政府承担了绝大部分融资风险。在本项目DB模式下，现代大陆团队主要承担了项目成本、进度和质量相关的风险。

　　20世纪90年代末，马萨诸塞州州长、议会以及州公路局都意识到3 号公路北段的修缮工程至关重要。但由于州政府交通领域的财政资金紧张，他们认为3号公路北段的修复项目应该利用社会资本进行融资，并通 过创新方式推进项目实施，而不是从马萨诸塞州其他的公路和桥梁项目中获取资金。但是，州公路局在法律上无权采用PPP模式利用社会资本融资，或者改变设计一招标一建造这一传统的政府提供方式。因此需要进行特殊立法赋予州公路局权力以推进项目实施。

　　1999年8月，马萨诸塞州立法机关通过特别立法，使该项目在采购和融资方式上享有法律豁免权。立法允许州公路局就项目的设计一建造部分进行招标，投标人要在一个单一的采购程序下对项目进行综合设计和建造，并规定在政府同意的前提下，中标人可以运营并维护这些设施。特别立法使州公路局能够根据最优原则选择社会资本方。除价格外，选取的标准还包括：

　　此外，特别立法还鼓励社会资本方设立特殊目的公司来保证项目融资，同时允许政府与社会资本方对收入进行分成，以降低政府成本。

　　现代大陆团队组建了3号公路北段交通改善协会来为项目融资。这是一家非盈利机构，采用63-20组织形式，按照美国国税局相关规则， 可发行免税债券。

　　3号公路北段交通改善协会发行了为期30年的免税债券，用于支付项目施工阶段的设计、建造和维护费用，由州政府利用与年度支付计划关联的预算拨款进行偿付。由此形成了社会资本负责融资、政府负责实际出资的模式，这有利于加快交付进度并控制项目成本。

　　由3号公路北段交通改善协会为债券购买保险，使债券被惠誉和标准普尔评为AAA级，从而降低了债券成本；

　　然而，由于现代大陆团队在设计一建造合同中没有完全履行自身义务，因此，无法完全行使这些权利并享受到收益。

　　项目于2000年8月开始，原计划用时42个月，于2004年2月完成 施工。但由于州公路局和现代大陆团队在项目范围、成本和进度上产生分歧，尤其是在协商合同具体条款时产生分歧又未能及时解决，导致项目进 度被迫放缓。当因各种问题延误项目启动和最终验收时，这些冲突表现得 尤其明显。项目完工日期因此而被推迟了近三年时间。

　　项目资金投人为3. 85亿美元，包括设计成本、建造成本、施工期间 的维护（除冰雪控制）成本、光纤光缆的安装成本以及融资成本。随着项的进行，项目预算根据州公路局批准的项目范围调整为3. 88亿美元。

　　根据合同条款，由于项目无故超出合同约定的时间进度，州公路局可按照每天10450美元的标准，最多收取365天的违约金。经估算，现代大陆团队违约金支付金额为380万美元，约占项目总成本的1%。项目于2006年底完成，比原计划晚了 34个月。此外，现代大陆团队一直无法获得政府立法授予的私人开发权利，而其原本希望借助这些权利以获取利 润，弥补项目成本，并与承包商分享这些权利以激励其工作。

　　考虑到项目实施中遇到的困难，州公路局不打算将现代大陆团队的DB合同扩展为一个全面的DBOM合同，但与现代大陆团队继续签订了一个为期18个月的增补合同，花费数百万美元在公路沿线设计和建造噪音墙。

　　尽管存在各种困难和延期，但该项目对PPP的所有成员来说都是一次锻炼。如果使用传统的方法，项目需十年才可能完成。随着项目接近尾声，州公路局可将这个项目的经验教训用于其他项目，以充分利用有限公共资源有效地开发和管理更多项目。

　　传统的设计一招标一建造（Design-Bid-Build，DBB)模式中项目交付的一个重要特征是，项目从设计开始到建造结束，政府对项目的结果承担主要责任。传统模式需要大量的报告、质量保障和控制活动来确保承包商能够在按时、不超支、符合标准且保证质量的情况下交付项目，因此需要较长的时间。为了更大程度地提高设计和建造过程的一体化，降低项目成本，加快项目交付，州公路局和现代大陆团队签订了 PPP协议，约定后者对项目结果承担更多责任。

　　由传统的DBB转为PPP模式显示了政府和社会资本方观念上的转变。但是，由于州公路局和现代大陆团队都没有管理这类具有灵活性、 适应性和协作性的PPP合同的经验，现代大陆团队也从未对项目结果承担过如此重大的责任。此外，双方的不信任感依然难以调和，尤其是现代大陆团队希望在DB合同中进行成本和时间进度的调整时，双方矛盾更加突出。

　　3号公路修缮工程的主要问题是资金问题。由于其他优先级别较高的项目占据了公共资金，因此，立法机构进行了特别立法授权州公路局通过创新的融资方法为项目的设计和建造进行融资。通过建立非盈利机构发行长期免税债券成功进行了融资，化解了资金风险。

　　州公路局最初没有使用创新的融资和交付方式的法律权力。在州长的支持下，立法机关最终通过了特别立法，允许该项目通过DB或DBOM方式进行交付，并且可以建立非盈利机构来发行长期免税债券进行融资。

　　由于道路老化需要修缮和拓宽，因此该项目对于州公路局和现代大陆 团队都存在许多技术风险，如：

　　在建造过程中发现现场情况的潜在问题，如危险品、增加的地下公用设施、岩石；

　　州公路局负责为项目取得各种许可证，保留项目所需财产的征用权。 现代大陆团队负责根据项目设计完成后发生的变化，为州公路局提供修改 原有许可证的申请文件。

　　申请财产征用权所需时间比预计的要长，这在一定程度上导致了项目完工时间的延迟。项目额外用地所需的费用由州政府额外筹集，以消除合同中对项目用地费用估计的不准确性。

　　对于建造过程中在施工地点发现危险物品的风险，由现代大陆团队和州公路局共同承担，这有效降低了这些危险物品的处置成本。现代大陆团队在合同报价中考虑了剩余风险等因素。

　　新的项目交付方式对州公路局是一大挑战，例如新的采购流程、一体化设计和建造流程、支付结构调整空间减少，以及州公路局单独提供质量保障等。政府和社会资本的合作能力决定着能否共同实现项目目标。

　　负责该项目的州公路局工作人员最初没有既定的采购及合同管理流程或手册可参考，难以在流程上确保现代大陆团队遵守合同。针对这一问题, 州公路局聘请了高水平的设计和建造团队负责监督工作。但是现代大陆闭队对DB交付模式的经验不足，对合同要求承担的更大责任也不熟悉。因此，州公路局的监督团队和现代大陆团队之间难免会产生矛盾和冲突。 州公路局采用了以下方式来尝试解决问题：

　　鼓励州公路局的工作人员根据现场情况做出决策，以加快项目开发进程和解决问题，尽管做出了上述努力，但由于项目范围、职责，以及现代大陆团队申请工作日程调整的能力有限、项目方法和成本补偿问题，项目的实际进展与预期仍然存在很大差异。因此，降低了该项目的合作效率，造成了项目延期，现代大陆团队也为此支付了违约金。

　　由于现代大陆团队之前在与州政府合作的另一项目（中央干道/隧道工 程）中，已熟悉了传统DBB流程和合同管理员的有限审查，因此在3号公路项目中，难以适应监督团队实施的严格审查。这导致州公路局的监督人员与现代大陆团队高层代表之间就时间和成本调整问题多次发生冲突。

　　若这些问题能在项目实施之前在文件中进行明确规定，政府方和社会资本方就能理解彼此的期望，也能了解项目成本和时间调整问题所允许的灵活度。此外，一个精炼且正式的问题解决流程可以使问题得到更快解决，减少项目的延误。

　　本案例经验教训来自英文原文。 定，使用创新的融资和交付方式。这包括第一份公路设计一建造合同，第 一个通过63 -20公益组织融资的项目，第一个为加快项目交付的PPP 安排。虽然该项目在预算内建成，符合州公路局的设计标准和施工规范， 但由于政府和社会资本在运用这一新方法的过程中遇到了困难，导致项目 完成时间被严重拖延。这说明州公路局和现代大陆团队之间的合作关系仍 不够成熟。如果州公路局和现代大陆团队在PPP项目上有更丰富经验， 双方将更容易识别不合格工作，减少额外成本，确保项目进度，并及时解 决问题。PPP模式成功的一个先决条件是：项目参与方应清楚地了解各自 的角色、责任、风险和回报，以及项目合同的灵活程度。